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01/07/13
Legislação: A dinâmica da política na apreciação de projetos da saúde
Pluralidade de interesses faz com que o trâmite de um projeto adormeça ou desperte, a depender de qual lado se está
Lenir Camimura, de Brasília


Senador Humberto Costa (PT-PE), ex-ministro da saúde na gestão de Lula: a saúde, ao longo dos dez anos dos governos Lula e Dilma, não teve a mesma prioridade que a assistência social e a educação tiveram (Foto: Lia de Paula/Agência Senado)

A Saúde deveria ser o assunto prioritário da Câmara dos Deputados. Este foi o resultado apontado por uma pesquisa recente realizada pela Coordenação de Participação Popular da Câmara dos Deputados com 1.578 usuários do Disque-Câmara, em todas as regiões brasileiras. Segundo o levantamento, mais de 60% dos entrevistados escolheram a Saúde como tema prioritário, seguido por Educação (55,1%) e Segurança (48,6%). Em entrevista à TV Câmara, o líder do PT na Casa, deputado José Guimarães (CE) reconheceu que as prioridades do parlamento e da sociedade se distinguem. “Precisamos acompanhar com mais cuidado, apurar e sintonizar melhor as decisões da Câmara com o que pensa a sociedade”.

À Diagnóstico, o senador Humberto Costa (PT-PE), que foi ministro da Saúde do governo Lula, disse acreditar que, de modo geral, a Saúde não tem tido mais prioridade do que outras áreas. Segundo ele, que atualmente é relator da Comissão Temporária do Senado que debate soluções para o financiamento da Saúde Pública, há um grupo forte e organizado de parlamentares atuantes e ativos no Congresso Nacional, mas que não têm conseguido impor uma agenda que seja predominantemente da área da Saúde. Mesmo com o apelo social, acredita o senador, não se percebe uma sensibilidade dentro do parlamento em relação ao tema Saúde. “Há um sentimento muito forte, generalizado, de que a  pasta não pode continuar como está, especialmente do ponto de vista dos recursos”, salienta Costa. “Mesmo assim, acho que se o governo quisesse impedir o debate ou a aprovação de alguma medida que implicasse no crescimento substantivo de recursos para a Saúde, não conseguiria”.

Do ponto de vista externo, no entanto, especialistas garantem que o Legislativo tem dado mais importância às questões referentes à Saúde nos últimos anos. O presidente executivo da Associação Brasileira da Indústria de Artigos e Equipamentos Odontológicos, Hospitalares e de Laboratórios (Abimo), Paulo Henrique Fraccaro, acredita que a Saúde é “a bola da vez”. Segundo ele, há cinco anos, em qualquer agenda governamental o assunto Saúde aparecia como tema secundário, mas hoje tem destaque no governo. “A Saúde, nesse momento, representa 10% do PIB, isso sem considerar os medicamentos. O setor tem uma significância enorme, até porque não representa só despesa, mas é um setor que gera tributos e empregos, além de cuidar da população”.

Mesmo assim, não só na Saúde, mas em todos os segmentos da economia brasileira, toda vez que se precisa de uma legislação específica, sabe-se que o processo será demorado. Em Brasília, como de costume, a atenção a um projeto vai depender do interesse da maioria, tanto política, quanto das pessoas que trabalham dentro do governo. Atendendo a esse requisito, a proposta tem a chance de caminhar de uma maneira muito mais rápida, embora essa velocidade ainda esteja longe do ideal. “É muito natural para países como o nosso, que têm uma série de barreiras para serem transpostas, que os parlamentares deem mais atenção aos projetos sobre os quais há mais cobrança”, reconhece o presidente da Abimo.


Paulo Fraccaro, da Abimo: presença da indústria no Congresso a favor dos interesses da saúde brasileira (Foto: Ricardo Benichio)

Rito Regimental – As regras do jogo são postas pelos regimentos internos da Câmara e do Senado, que definem, entre outras questões, quantas comissões devem analisar os projetos, quantas sessões serão necessárias para as discussões, bem como a estrutura da Mesa Diretora, do Colégio de Líderes e das Comissões Permanentes. Segundo o analista político Carlos Lopes,  há uma estrutura decisória, que funciona muito bem quando se há regras. Ele explica que cabe ao Colégio de Líderes uma das mais valiosas decisões da Casa, antes de uma votação: a pauta no Plenário da Câmara. “Recentemente, o presidente da Casa queria votar a Reforma Política, mas não houve acordo para que se assinasse o regime de urgência e, com isso, o projeto não foi votado”, exemplifica. “Não quero dizer que uma ou outra decisão é boa, mas o que está em questão é que existem regras para serem obedecidas. Existe um jogo definido”.

É debaixo dessas regras que atuam os poderes de influência, quer venham do governo, quer da sociedade. A bancada de Saúde, por exemplo, representada pela Frente Parlamentar de Saúde, congrega, hoje, quase 300 parlamentares, entre deputados e senadores. Outras frentes parlamentares defendem questões dentro do escopo da Saúde, como de apoio às Santas Casas, a luta contra a Tuberculose e o cooperativismo em Saúde, por exemplo. Trata-se, em tese, de um grupo apartidário, que defende uma causa específica, a despeito da ideologia do partido. As frentes têm um peso especial também por diversificarem o debate e manterem o assunto em evidência, além de terem ressonância nos colegiados e nas instâncias decisórias. Contudo, o poder de influência de uma frente parlamentar depende da superação do interesse partidário ou o compromisso com o governo. O presidente da Frente Parlamentar da Saúde, deputado Darcísio Perondi (PMDB-RS), diz que se houvesse um ranking de forças, a “tropa da saúde” ocuparia o segundo ou terceiro lugar, disputando com a Educação. Em primeiro lugar, no entanto, estaria a Frente Parlamentar da Agropecuária, que demonstrou recentemente toda sua força na votação do Código Florestal – o texto foi aprovado à revelia dos interesses do governo. “A força da bancada não é reflexo do número de parlamentares que a compõe, mas da participação da sociedade”, esclarece Perondi. E do poderio econômico por trás, claro. Outro mecanismo de pressão é a atuação das assessorias parlamentares tanto do Setor Público, quanto do Privado. O acompanhamento das matérias de interesse, conhecido como “lobby”, é importante para que os legisladores tenham subsídios sobre as questões em pauta. Além disso, permite a organização e captação da informação para as entidades, pautando-as sobre o que vem acontecendo no Congresso. 

Apesar do ranço e da desconfiança que a palavra “lobby” causa no Brasil, ele existe e é oficial. E, ao contrário do que muitos podem pensar, há uma unanimidade entre os especialistas sobre a necessidade de se criar uma lei que o regulamente. A verdade é que as assessorias parlamentares são um elo de ligação com a sociedade, permitindo que haja uma participação social, quer seja ativamente por um parlamentar eleito que representa um setor, ou através de pressão – busca o relacionamento com um parlamentar, leva ao conhecimento dele um determinado assunto e, a partir disso, é que esse assunto será discutido. 

A Abimo, por exemplo, defende a importância da assessoria parlamentar. “No Brasil, pela grandiosidade de nossas assembleias, é preciso que haja esse monitoramento”, defende Fraccaro. “Além do mais, a iniciativa acaba fortalecendo a desenvoltura do projeto. Afinal, pode haver sempre objeções no caminho que devem ser contornadas”. A posição também é adotada pelas entidades médicas nacionais. Há alguns anos o Conselho Federal de Medicina (CFM), Associação Médica Brasileira (AMB) e a Federação Nacional dos Médicos (Fenam) criaram a Comissão de Assuntos Políticos (CAP) para atender à necessidade de atuação do movimento médico dentro do Parlamento. A ideia é fazer intervenções junto aos parlamentares, no sentido de contribuir com os projetos. Segundo o coordenador da CAP, Alceu Pimentel, o modo de atuação da Comissão é o lobby. Mas ele enfatiza que a atuação política dos médicos tem como objetivo primordial “contribuir com os parlamentares, de forma a tornar factíveis os projetos de interesse não só dos médicos, mas também da medicina e da sociedade como um todo”. A CAP mantém e atualiza anualmente sua agenda parlamentar, que tem quase 200 projetos de lei.“Mesmo com o clamor que vem sendo feito pela sociedade, e com o eco dentro do Parlamento, o governo parece insensível aos problemas da Saúde”, afirma Pimentel, em tom de desabafo. “Percebemos que há uma insensibilidade em transformar esse anseio em algo concreto. E, claro, na minha opinião, há um jogo de poder dentro do governo para que isso prevaleça, mas a sociedade tem que continuar pressionando”.


Deputado Perondi (PMDB-RS): “O parlamento brasileiro funciona como uma fábrica em linha de produção, que faz do deputado um  mero agenciador do município” (Foto: Lucio Bernardo Jr./Agência Câmara)

Para o senador Humberto Costa, os segmentos específicos podem, sim, influenciar o andamento das matérias. De acordo com ele, esse tipo de mobilização tem importância a tal ponto que possui parlamentares que os representam em questões de interesse direto de grupos ou instituições. É o caso da Santas Casas de Misericórdia,  bem como as categorias profissionais da Saúde – médicos, enfermeiros, fisioterapeutas, etc – e os gestores. Eles influenciam tanto a direita quanto a esquerda política. Outro segmento forte é o da Saúde Suplementar. “Embora não exista uma ‘bancada dos planos de saúde’, eles têm um diálogo muito forte com todos os parlamentares”, reconhece Costa. 
 
Mobilização Social – “O Congresso é movido pela pressão social”. A máxima proclamada por parlamentares durante manifestações no Congresso, é verdadeira. Mas não apenas os atos públicos servem como ferramenta de pressão. A Constituição Federal prevê, além do voto, o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular como formas de atuação da sociedade na política. Um projeto de lei de iniciativa popular, por exemplo, mostra a vontade da população, pois exige a participação de, no mínimo, 1% do eleitorado nacional, o que hoje seria pelo menos 1,5 milhão de assinaturas. A questão sobre o financiamento da Saúde, por exemplo, que vem sendo mobilizada por entidades como a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) e a Associação Médica Brasileira (AMB), com o apoio de entidades como o Conselho Nacional de Saúde (CNS), deve chegar ao Congresso com um grande peso político. 

O senador Humberto Costa acredita, no entanto, que a mobilização presencial agrega ainda mais peso à questão. “Acho que o governo ainda não cedeu por conta das definições de prioridade. Acredito até que a Saúde, ao longo de dez anos de governo Lula e Dilma, não teve a mesma prioridade que a assistência social e a educação tiveram”, reconhece o petista. 

Para o senador, o pleito do projeto de lei de iniciativa popular vai trazer de volta algumas discussões sobre o financiamento. “Acho que o resultado, desta vez, pode ser diferente. Acredito que hoje esta matéria passaria no Congresso, pelo entendimento geral de que a Saúde não pode continuar como está”.  Além disso, ele ressalta que o governo entende que os recursos da Saúde foram subtraídos com o fim da CPMF e que, por isso, é preciso que haja uma fonte para bancar esses aumentos. “Mas estamos assistindo a um aumento expressivo das renúncias fiscais, das desonerações – este ano são R$ 80 bilhões. Temos recursos novos que poderão ser incorporados às receitas da União, como no caso dos royalties do petróleo, da mineração”, salienta Costa. “Por isso, acho que o Congresso vai definir a questão e deixar paro governo decidir de onde vai pegar o dinheiro”.

O projeto de iniciativa popular, conhecido como Saúde +10, propõe que a União invista 10% de sua receita corrente bruta em Saúde. A proposta modifica a Lei Complementar 141/2012, fruto da regulamentação da EC 29, na qual a presidente Dilma Rousseff vetou os artigos que tratavam a participação da União na Saúde, mantendo a vinculação com a variação nominal do PIB. “A última palavra neste processo, segundo a própria Constituição, deve ser a apreciação do veto pelo Legislativo. 

Evidentemente, um veto frustra, porém mais frustrante, talvez, seja a leniência com que é tratada a apreciação dos vetos”, diz Carlos Lopes. A análise do veto é como se fosse a revanche da queda de braço. E, mais uma vez, o papel da opinião pública é fundamental. Se no momento em que o veto for colocado em pauta não houver mobilização da sociedade, significa que os eleitores, em última instância, não têm mais interesse pela questão.
 
Todo poder ao Planalto – Das forças que atuam no Congresso e que podem influenciar o processo de tramitação dos projetos, o Executivo é, sem dúvida, a mais forte. “O Poder Executivo costuma ter mais peso em suas decisões porque tem toda uma estrutura de articulação política, de uma base de sustentação, com uma representação dos partidos nos Ministérios, para que as coisas do governo funcionem e, por outro lado, para que o Congresso não viva levando o governo a sobressaltos”, analisa Lopes. 

“Assim, há uma grande estrutura de operação e de defesa dos interesses”. Para o deputado Darcísio Perondi, os parlamentares tornaram-se intermediários do governo e não mais formuladores de política. “Como o governo tem dezenas de programas, ele pôs o parlamento como em uma fábrica, em linha de produção. O deputado virou um agenciador do município”. De acordo com ele, o Planalto continua exercendo o domínio sobre os votos em troca de cargos e promessas. Perondi alega que, com este cenário, o Parlamento vai continuar “de joelhos” perante o Planalto. “A Saúde tem um forte apelo social, mas, nos últimos anos, o Palácio do Planalto tem exercido um controle enorme sobre o destino do Setor no Parlamento brasileiro. E isso é ruim”, enfatiza. Um caso emblemático foi na votação da regulamentação da Emenda Constitucional 29, que definia o que eram as ações de Saúde e, em seu último texto, estabelecia que a União deveria investir 10% de sua receita corrente bruta no Setor. “Perdemos na votação do Senado o pleito que definia o percentual de investimento (Lei complementar 141/2012), por quase 20 votos. No dia da votação, no mínimo um dezena de votos garantidos mudaram de lado, por influência direta palaciana sobre os senadores”. 

Se há tanto apelo social, há de se perguntar por que, então, o Governo Federal parece tão pouco interessado em alavancar algumas questões de saúde consideradas urgentes? Em muitas situações, existe a percepção de que o governo, ao contrário do que é esperado, age como “a pedra no meio do caminho” da aprovação de matérias importantes para o setor. Dentro do escopo da Saúde existem diversos assuntos que estão em destaque, como o financiamento da Saúde; a regulamentação da profissão do médico; a redução da jornada dos enfermeiros; isonomia tributária para a indústria nacional de materiais e equipamentos odontológicos e medico-hospitalares; recursos humanos em medicina; e a rediscussão do marco legal da Lei dos Planos de Saúde (9656/98), entre outros. O que se pode notar, contudo, é que os projetos que mexem com questões econômicas continuam recebendo tratamento diferenciado.  

“O mercado não vislumbra no Congresso ações efetivas em relação a assuntos da saúde pública ou privada”, argumenta o superintendente da Confederação das Santas Casas, Hospitais e Entidades Filantrópicas (CMB), José Luiz Spigolon. Ele cita como exemplo a regulamentação da Emenda Constitucional 29, que após longo período de tramitação, foi aprovado de forma incompleta, especialmente no que se refere ao seu principal ponto, o financiamento, vetado pela presidente Dilma.  

De onde sairão os recursos para a PL 2295, que está em vias de entrar em votação, e que reduz para 30 horas semanais a jornada de trabalho da categoria da Enfermagem, é outro exemplo de como as questões são tratadas de forma superficial pelo Parlamento, na opinião de Spigolon. “São casos como esse, que eu julgo até levianos,  que impactam diretamente na sobrevivência da saúde do nosso país”, salienta Spigolon, que acredita que não há falta de conhecimento dos parlamentares em relação ao setor, uma vez que há entre os parlamentares um significativo número de médicos e de profissionais da saúde, muitos ex-secretários de saúde de estados ou municípios.“Conhecimento da situação ele [Governo] tem até demais. Infelizmente, o Executivo não vê os gastos da Saúde como investimento social do povo brasileiro”, salienta o dirigente. A mesma posição tem o deputado Perondi. 

Para ele, o Palácio do Planalto não toma a iniciativa porque tem pesquisas quantitativas e qualitativas que demonstram que o cidadão não o identifica como responsável pela crise da Saúde, mas culpa o prefeito e o governador. Nesse sentido, mais uma vez, a solução parece estar nas mãos do eleitor. 
 
*Matéria publicada na revista Diagnóstico n° 20.



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