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06/02/14
SUS 25 Anos: História do Sistema de Saúde é marcada por problemas de financiamento
Em artigo inédito, Áquilas Mendes, professor de Economia da Saúde da PUC-SP, afirma que direitos à saúde podem ser alcançados por outros percursos
Áquilas Mendes


Prédio do congresso nacional, em Brasília: sustentabilidade financeira do sus passa por um novo marco tributário (Foto: Shutterstock)

A história do SUS é marcada pelos problemas de financiamento. Os recursos públicos envolvidos sempre foram insuficientes para garantir uma saúde pública, universal, integral e de qualidade. Em 2011, o gasto público brasileiro em saúde (União, estados e municípios) foi de 3,84% do PIB, enquanto que a média dos países europeus com sistemas universais foi de 8,3% do PIB, o que evidencia a dificuldade de recursos do SUS para realizar suas ações e serviços. 

O projeto de iniciativa popular conhecido como Saúde +10, que tramita no Congresso, assinado por mais de 2 milhões de brasileiros, contempla defesa histórica na área da saúde por ampliação dos recursos públicos, especialmente por parte da União, indicando que esse nível de governo aplique 10%, no mínimo, da sua receita corrente bruta (RCB). Se aprovado o projeto, o SUS contará com um acréscimo para o orçamento do Ministério da Saúde de 2013 em cerca de R$ 40 bilhões, sendo 0,8% do PIB. Esse projeto é importante para a sobrevivência do SUS, mas temos consciência de que não resolve por completo o subfinanciamento histórico da saúde pública no Brasil. 

Esse foi problemático desde a criação do orçamento da seguridade social na Constituição de 1988, que indicava 30% dos recursos desse orçamento (impostos e contribuições sobre a folha de salários, lucro e faturamento à saúde, previdência e assistência social) ao gasto federal do SUS para 1989, estabelecido no Art. 198 da CF e nas disposições transitórias deste artigo. Para os outros anos, a definição desse percentual ficaria para a LDO. Na prática, a saúde nunca contou com esses recursos. 

Para se ter uma ideia da perda de recursos desde então, em 2012, o orçamento da seguridade social foi de R$ 590,5 bilhões, sendo que, se destinados 30% à saúde, considerando os gastos do governo federal, corresponderiam a R$ 177,2 bilhões, bem superiores aos gastos dos três níveis de governo (incluindo estados e municípios) que, em 2011, registraram R$ 154 bilhões.

Ao longo dos 25 anos de existência do SUS, várias foram as restrições no âmbito do financiamento desse sistema. 

Vejamos alguns dos aspectos desse quadro, de forma resumida: 
I) a partir de 1993, a Previdência deixou de repassar recursos para o SUS (regulamentado na reforma previdenciária do governo Fernando Henrique Cardoso);

II) a criação do Fundo Social de Emergência, em 1994, que posteriormente denominou-se Fundo de Estabilização Fiscal e, a partir de 2000, intitula-se Desvinculação das Receitas da União (DRU) (denominação até o momento mantida), definindo, entre outros aspectos, que 20% da arrecadação das contribuições sociais seriam desvinculadas de sua finalidade e estariam disponíveis para uso do governo federal, longe de seu objeto de vinculação: a seguridade social. Esse mecanismo vem provocando perdas de recursos para a seguridade social; 

III) aprovação da CPMF, em 1997, como fonte exclusiva para a saúde, mas a retirada de parte das outras fontes desse setor, não contribuindo assim para o acréscimo de recursos que se esperava; 

IV) aprovação da EC-29, em 2000, vinculando recursos para a saúde, porém com indefinições sobre quais despesas deveriam ser consideradas como ações e serviços de saúde e o que não poderia ser enquadrado nesse âmbito, além de dispor de método conflitante de cálculo para aplicação dos recursos da União, isto é, o valor apurado no ano anterior corrigido pela variação nominal do PIB e, ainda, não esclarecer a origem dos recursos no tocante à seguridade social, ignorando o intenso embate por seus recursos; 

V) permanência da insuficiência de recursos para o financiamento do SUS na regulamentação da EC-29 (Lei Complementar nº 141/2012), que manteve o método de cálculo da participação do governo federal – o valor apurado no ano anterior corrigido pela variação nominal do PIB –, rejeitando o projeto de regulamentação que se encontrava no Senado (PLS 127/2007) que definia uma aplicação da União de 10%, no mínimo, da receita corrente bruta (RCB). 

Iniciamos a década de 2010 sem resolver esses grandes conflitos no financiamento, na medida em que a Lei 141/2012 (regulamentação da Emenda Constitucional 29), indicando a participação das três esferas de governo no SUS, manteve o cálculo anterior da participação do governo, não tendo sido aprovada a introdução de um percentual de 10% sobre a receita corrente bruta (RCB), conforme defendido há anos pelas entidades associadas à luta por uma saúde universal e pelo Movimento Saúde + 10 mais recentemente. Em 1995, o governo federal gastou com ações e serviços de saúde o equivalente a 1,75% do PIB; passados 17 anos (2012), essa proporção praticamente se manteve. Os gastos federais com ações e serviços públicos de saúde diminuíram em relação à receita corrente bruta da União. Em 1995, representavam 11,7% dessa receita, e em 2011, registravam apenas 7,5% da mesma base. O montante de recursos perdidos durante os anos 2000 registra aproximadamente R$ 180 bilhões, quando comparados entre a indexação à receita corrente bruta e à variação do PIB nominal.

Sabe-se que o governo federal fez de tudo para que a base de cálculo de 10% da RCB não fosse aprovada. Tudo em nome de que não possui uma fonte específica para isso. Embora é conhecido que o orçamento da seguridade social (saúde, previdência e assistência social) vem há anos evidenciando superávits. Mas grande parte é direcionada ao pagamento de juros da dívida, a fim de manter superávit primário – uma política econômica restritiva em termos de cortes dos gastos sociais. Esse direcionamento tem nome: Desvinculação das Receitas da União (DRU). Esse mecanismo vem provocando perdas de recursos para a seguridade social de cerca de R$ 578 bilhões, entre 1995 e 2012, tendo sua continuidade assegurada até 2015.

Leia o artigo completo na revista Diagnóstico n° 23.



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